关于防范和化解地方政府债务探究报告(银行)
一、地方政府债务内容及形式
地方政府债务如从表现形式来看,可划分为显性债务和隐性债务两类,从负债的内容来看,可分为政府直接债务和政府或有债务两类。结合上述两种情形,我们实际上可以将其分为显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务、隐性或有债务四个类型。
(一)显性直接债务
显性直接负债是政府债务的主要方式。一般为政府通过金融平台、金融机构直接的负债。显性直接负债包括债券、贷款等方式,分税制改革后,地方财政支出不断增加,财政收入却面临约束。在明确地方政府不具备独立举债权限的背景下,中央通过发行国债并转贷地方,用以弥补地方财政收支缺口。随着地方财政收支矛盾不断加剧,地方政府迫切需要寻找新的融资渠道,以城投公司为代表的地方融资平台成为地方显性债务主要来源。
(二)显性或有债务
或有显性负债不是政府负担的直接债务,仅仅是在相关条件发生时,政府可能需要负担的债务,是政府由于过去的事项而导致的未来地方政府存在的潜在负债。例如由于政策和决议地方政府承诺的各类兜底事项,政府的担保项目及外债、相关国有金融机构的不良资产等。
(三)隐性直接债务
隐性直接债务与显性负债的区别主要在于负债的形式有所不同。通常显性负债的形式主要为贷款、应付账款等,具有明确借贷约定,负债数额及负债方式也较为明确。地方政府隐形债务是指在“政府债务管理系统”之外,由政府及其部门直接或承诺以财政投资偿还、兜底或提供担保而形成支出责任。隐性债务通常有政府购买服务负债、相关项目债务、养老金缺口、政策性融资担保、融资平台债务等。
(四)隐性或有债务
隐性或有债务通常识别较难,表现了地方政府承担的隐形负债义务,该义务可能导致地方政府产生负债,一般属于连带性债务,情况较为复杂。
二、xx自治区经济及地方债务情况
(一)经济及财政收支情况
20xx年xx自治区生产总值(GDP)为xxxxx.x亿元,同比增长x.x%,增速低于全国GDP增速x.x个百分点,20xx年人均GDP水平高于全国人均GDP(xxxxx元)水平。
20xx年,xx一般公共预算收入xxxx.x亿元,一般公共预算收入同比增长xx.x%,预算收入波动增长,财政预算收入超预期。20xx年一般公共预算支出xxxx.x亿元,公共预算支出逐年增长,财政自给率波动增长,但整体财政自给能力一般,国家补助力度很大,上级补助收入占财政总收入超五成。
(二)地方政府债务情况
1.债务规模不断增大。20xx至20xx年,xx政府债务余额规模(显性直接债务)持续增长,政府债务余额涨幅达xx.xx%。20xx年xx自治区债务余额xxxx.xx亿元,主要由政府部门、融资平台和事业单位举借。
20xx年xx自治区政府债务余额为一般公共预算收入的x.x倍,为财政总收入(一般公共预算、政府性基金、上级补助收入之和)的x.xx倍,地方政府债务率不断增加,20xx年、2022年及以后年度分别需还款为xxx.xx亿元、xxx.xx亿元和x,xxx.xx亿元,期限结构较为合理。但由于地方债务基数不断增大,且公开数据仅为显性债务数据,考虑到隐形债务的不确定性和隐藏性,xx自治区存在较大的债务风险。
2.偿债压力不断增加,存在潜在风险。从xx自治区债务余额增速上看,
20xx至20xx年xx自治区政府债务余额平均增速10.46%,财政收入平均增速为x.xx%,债务增速高于收入增速,且相差幅度较大。除2018年财政收入增速超债务余额增速外,其他年份债务余额增速均高于财政收入增速,可见地方政府偿债压力逐年增加,债务风险不断加大。
同时xx自治区地方债务占GDP比重持续上升,从20xx年的xx.xx%增加到20xx年的xx.xx%,债务负担较大。在财政空间越来越有限的同时,政府部门付息成本也持续上升,政府部门存量债务的还本付息压力将会进一步加剧,存在导致违约风险的可能,潜在风险较大。
三、xx自治区政府债务化解情况
(一)地方政府债务化解工作成效
xx自治区长期将把防控地方政府债务风险放在重要位置。连续出台一系列加强政府债务管理的意见及配套措施,切实化解地方债务风险,在防范化解地方政府债务方面取得较大成效。一是积极化解存量债务,置换政府存量债务,减轻了政府利息负担,超额完成化解政府债务年度任务;二是进行隐形债务化解,超额完成政府隐性债务年度化解任务,清偿拖欠民营企业中小企业账款及项目工程拖欠款项;三是建立奖惩机制,下达化债奖励资金,统筹推进债务化解,消化财政暂付款,有效处置包商银行风险,支持盟市、旗县加大化解债务
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