国资央企构建和完善“大监督”体系的调研报告

国资央企构建和完善“大监督”体系的调研报告
　　　　国有企业特别是中央企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”“压舱石”。习近平总书记在党的二十大报告中强调，“全党必须牢记，全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上”。党的十八大以来，国资央企发生了根本性、转折性、全局性的重大变化，政治面貌、精神面貌、改革发展面貌焕然一新，为实现中国式现代化作出了重要贡献。当前，一方面，党的二十大对坚定不移全面从严治党、深入推进新时代党的建设新的伟大工程作出战略部署，对新时代新征程纪检监察工作提出新的更高要求；另一方面，国有企业监督体系建设不尽满足改革发展需要，监督功能、机制、方式方法等在一定程度上还不够完善，队伍建设也还存在一定短板，监督合力尚未完全形成。因此，研究改革完善国资央企监督体系工作具有积极的现实意义。
　　　　一、健全完善监督体系的重要意义
　　　　（一）健全完善党和国家监督体系是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分
　　　　以习近平同志为核心的党中央高度重视健全完善党和国家监督体系。党的十八大以来，党中央以前所未有的勇气和定力全面从严治党，打出一套自我革命的“组合拳”，领导完善党和国家监督体系，推动设立国家监察委员会和地方各级监察委员会，构建巡视巡察上下联动格局，建立以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的监督和制约，形成了一整套党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的制度规范体系，探索出一条党长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期率的成功道路。习近平总书记围绕坚持完善党和国家监督体系，发表一系列重要论述，已经形成一个科学完整的思想体系，这一体系是党的建设最新理论创新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想在具体实践中的完善和发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是指导集团健全完善监督体系的根本指针和根本遵循。
　　　　（二）健全完善监督体系是推进治理体系和治理能力现代化的必然要求
　　　　党的十九大着眼全面从严治党、提高党的执政能力和领导水平，作出健全党和国家监督体系的战略部署。党的十九届四中全会深入贯彻党的十九大精神，确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位，将“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”专列一章作出重大制度安排，并首次将其列为中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要内容。全面强化监督，既是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，也是其中的重要组成部分。理论和实践证明，只有充分发挥监督的发现、评价、纠偏、完善等功能，发现国家治理体系运行中存在的突出问题，对国家治理能力短板、不足和偏差提前预警，对脱轨权力进行修正，才能够有效推动整改、促进改革、完善制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。
　　　　（三）健全完善监督体系是党的二十大作出的重大战略部署
　　　　党的二十大报告提出“完善党的自我革命制度规范体系”，明确要求“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。这是继党的十九大、党的十九届四中全会之后，对健全完善党和国家监督体系进行的再动员、再部署、再深化。健全完善监督体系是落实党的二十大精神题中应有之义，要深刻领会健全党和国家监督体系的重大意义，强化对权力监督的全覆盖、有效性，确保权力不被滥用。
　　　　（四）健全完善监督体系是推进集团全面从严治党的现实需要
　　　　近年集团严肃查处的几个腐败专案，充分说明集团产生腐败的土壤和条件依然存在，权力还没有被牢牢地关进制度笼子里；充分说明“决策-执行-监督”的管理闭环还不完善，监督体系还存在一定的漏洞。与此同时，当前集团反腐败斗争呈现传统业务板块问题与新兴业态问题并存、存量问题和增量问题并存、境内问题和境外问题并存的阶段性特征，健全完善监督体系，堵塞制度漏洞，是集团推进全面从严治党的现实需要和必然选择。
　　　　二、集团监督体系运行的总体情况
　　　　为深入学习贯彻党的二十大精神，认真落实二十届中央纪委二次全会工作部署，根据党中央关于学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育和《关于在全党大兴调查研究的工作方案》的部署要求，以及集团党组相关工作安排，纪检监察组组成调研组以“推动健全完善集团监督体系”为主题开展调查研究。
　　　　调研组采取实地调研、座谈调研和学习借鉴调研等方式，深入基层，赴国家电投、中国一汽等兄弟央企交流取经，全面了解监督体系运行情况，系统梳理归纳集团监督体系存在的问题，扎实开展政研课题研究，查堵点、破难题、建机制，形成了构建完善集团“大监督”体系的一系列对策建议，促进各项监督贯通协调，进一步形成工作合力。
　　　　从调研情况看，党的十九大以来，集团坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终胸怀“国之大者”，锚定健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系目标，坚定不移推进全面从严治党、从严治企，持续推动党的领导与企业治理相融合、党内监督和其他监督相融合，不断强化对权力运行的制约监督，稳步提升企业治理体系和治理能力现代化水平。
　　　　（一）监督机构比较健全
　　　　集团不断健全监督体系，全面提升监督效能。在集团总部层面，设有纪检监察组、党组巡视办和审计部等监督机构，承担纪律监督、监察监督、巡视巡察和经济体检等职责；设有党组办公室、党组组织部、党建工作部等党的工作部门，在不同领域承担和体现党组主体责任，负责抓好职责范围内的党内监督工作；设有计划发展部、财务与资产管理部、安全生产部、法律合规与企业管理部等职能部门，按照“谁主管、谁监督”的原则，认真履行各自业务领域内的监管责任，把全面从严治党的责任和压力向业务领域、基层单位传递。总体上看，集团总部监督组织机构比较健全，涵盖党的建设和生产经营等各个领域；在二级单位层面，参照集团总部模式，或单设部门，或合署办公，根据业务需要配备相应的专兼职监督力量，基本建立健全了监督组织构架，为全面深入开展监督工作提供了组织保障。
　　　　（二）监督制度不断完善
　　　　党的十九大以来，集团牢牢把握监督工作的政治属性，不断健全完善监督工作的制度规范体系，围绕业务形态和所涉及行业的多样性、差异性扎紧制度的笼子。在集团总部层面，先后制定印发了监督工作相关一级制度12项、二级制度40余项，基本形成了一套以党内监督制度为统领、以纪检监察和巡视巡察制度为基础、以业务领域规范制度为抓手、以监督全覆盖为导向的监督制度体系；在二级单位层面，党委统一领导下的监督制度体系也逐步建立完善，在定位清晰、权责明确、精干高效、管控有力的机构设置和定员定岗管理模式下，监督执纪由“惩治极少数”向“管住大多数”转变，制度优势带来的治理效能初步彰显。
　　　　（三）监督合力正在形成
　　　　集团坚持系统观念，推动健全完善党内监督和职能监督协同联动机制，深化与外部监督力量的务实合作，探索创新各类监督力量“联合作战”的有效路径，推动提升监督质效，释放监督治理效能。在内容贯通上，各类监督都把党内监督规定的8个方面主要内容作为监督的重点，从不同领域、不同角度开展监督检查，确保方向一致、内容贯通、执行到位；在力量协同上，集团总部和各二级单位普遍成立了党风廉政建设和反腐败工作协调小组，建立了定期会商沟通、联合监督检查等工作机制，通过发挥各部门业务专长，对监督对象进行“综合会诊”。2020年，集团纪检监察组、党建、财务、审计、人资等10个职能部门，对23家新成立单位（机构）联合开展日常监督和调研检查，了解情况236项，发现问题65项；在成果共享上，围绕在日常监督、专项监督、巡视巡察、审计合规、领导干部考核评价等监督活动中产生的监督成果，各监督机构按照程序对接互动、共享共用，放大监督效能。比如，在每轮巡视审计前，组织相关部门进行问题交底，汇总形成问题清单，带着问题精准监督；在整改提升上，将问题整改情况作为纪检监察、巡视巡察、内部审计等监督重要内容，各业务主管部门认真履行监管责任，按照监督职能联合督办、联合验收，推动真改实改、改出成效。
　　　　三、集团监督体系存在的主要问题与代表性
　　　　从调研情况来看，集团现行监督体系还存在一些体制不顺、衔接不紧、运行不畅的问题。主要有以下几个方面：
　　　　（一）监督整体力量偏弱
　　　　调研反映，监督机构设置不平衡，集团总部监督机构设置比较健全，但二级及以下单位不同程度存在不完备的情况。比如，当前集团所属45家二级单位中，仅有28家配备纪委班子；监督专职力量与监督任务不匹配，监督人员配置与点多、面广、量大的业务工作现状不相适应，监督岗位职数偏少，部分二级单位存在人员缺编较多的情况。以审计人员为例，截至2022年底，全集团专职审计人员仅有84人，离国资委要求的3‰的占比（115人）还有较大差距。由于监督力量与监督任务不匹配，导致监督管控的穿透性难以保证。
　　　　（二）监督工作机制还不完备
　　　　调研反映，现阶段集团虽已基本建立起多主体的监督机构和党风廉政建设和反腐败工作协调小组的重要平台，但缺乏一整套比较完善的沟通、考核、监督、问责机制，沟通会商不够经常，在监督力量的整合、打通上还存在一定不足。比如，在制定计划方面，各监督机构在不同的制度体系下存在一定的孤岛现象，未实现信息全面覆盖和及时共享，容易产生监督盲区，也容易因交叉、重复和多头监督导致资源内耗，增加基层负担；在问题线索处置方面，各监督机构在监督检查中发现了不少问题线索，有的未能及时规范地移交，导致一些问题线索未得到及时处理；在追责问责方面，各监督机构对政策的理解和尺度把握不一，需要相关机构共同对重大或复杂疑难问题调查过程、调查结果和处理建议进行审核，形成一致处理意见，保持监督执纪问责与政策标准的一致性。
　　　　（三）监督责任落实还不到位
　　　　调研反映，一些部门和单位监督主体责任意识不强。有的单位党委把主体责任中的监督责任也甩给纪委，重管理而轻监督；有的职能部门履行“一岗双责”不到位，重工作安排部署，轻日常监督检查，该发现的问题没有发现，抓早抓小不够有力有效，监督越位、缺位、错位、失位等问题还不同程度存在；有的基层纪委对自身“监督的再监督”定位把握不准，对组织与协调的关系理解不透，以亲力亲为代替组织协调，调动职能监督的主体作用不够，在治本抓源头工作中形成职能监督责任弱化、纪检监督责任泛化的局面；有的单位纪委在监督执纪中发现的多是主责部门程序规范、资金管理、项目推进等方面的问题，与纪检监察工作的契合度较低，没有深入挖掘隐藏于问题“表象”背后的作风和腐败问题，监督执纪变成了为主责部门拾遗补漏。
　　　　（四）监督功能发挥不够充分
　　　　调研反映，党内监督主导作用不够突出，党内监督责任机构推动其他各类监督在信息沟通、工作联通、成果融通上不够经常、有效。纪检监察监督作为党领导下的专责监督，发挥协助引导推动功能还不够充分，促进各类监督在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上离贯通协调的目标还有一定差距，整体功能发挥不强、权威性展现不够；职能监督功能发挥不均衡，有的部门主动监督、靠前监督意识不强，存在怕得罪人思想，有的部门监督方法有欠缺，日常监督检查深度不够，一定程度上还存在“工作需要时才监督”“上级要求了才监督”“发生严重问题后才监督”等现象，真正由职能监督所移交的问题线索、查办的案件寥寥无几。如中水电专案等近年来查处的多起违法违纪案例反映出，某些问题长期存在而未能被及时发现。
　　　　（五）监督工作专业化程度不高
调研反映，监督工作规范化、法治化、正规化建设方面还存在一定差距，当前集团监督工作人员很多都是由其他职能部门转岗，专业化程度不够，其能力素质与监督工作新形势新任务不完全匹配，与中央的要求存在一定差距。比如，招

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